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FOMENTO À BIOECONOMIA NO BRASIL

O PAPEL DO DIREITO E DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO FOMENTO À BIOECONOMIA

por Rafael R. Garofano


A atividade de fomento não é apenas incentivo ou promoção. Ela também envolve a proteção de ações de relevância pública – fins de interesse geral –, sem uso de poder de polícia e sem a criação de um serviço público[1]. A atividade de fomento seria uma “via média” entre a inibição e o intervencionismo do Estado. O fomento é diferente do poder polícia porque este previne e reprime, enquanto aquele protege e promove atividades de interesse público[2].


O fomento estatal está presente desde os primórdios do sistema econômico capitalista[3]. Na Espanha, a existência de um “Ministério do Fomento” é datada de meados do século XIX (1833), e o Estado quase sempre ajudou com garantia de retorno, realização de obras e com a regulamentação da possibilidade de cobrança de tarifas pelos serviços públicos prestados por particulares[4].


A partir dos estudos mais recentes empreendidos por Richard H. THALER e Cass R. SUNSTEIN[5], uma das lições possíveis a partir de inúmeros exemplos de políticas de incentivos nos EUA é a compreensão de que o fomento muitas vezes dispensa mudanças radicais ou alterações de cenários ou insumos[6].


A ideia de preservação da liberdade de escolha é fundamental na atividade de fomento. Deve haver um estímulo ao exercício da liberdade e isso muitas vezes se mostra mais efetivo do que a imposição de obrigações. Ao mesmo tempo, o caráter “paternalista” desse incentivo não impositivo procura fazer com que as pessoas e as empresas tomem a decisão “certa”, por meio da indução de comportamentos.


As ações de fomento não podem/não devem ser adotadas quando inexistente um planejamento prévio que aponte uma direção, um rumo, um objetivo maior do que se queira alcançar com aquela política pública de fomento estatal[7]. Ao mesmo tempo, há necessidade de cautela com a isonomia, na medida em que no fomento ocorre a eleição de uma atividade econômica a ser privilegiada.


Há necessidade de estabelecer critérios objetivos e de ampla fundamentação que justifique tal escolha. E ainda mais, há necessidade da observância de um processo claro e transparente sobre a política de fomento, com motivação inequívoca acerca dos requisitos necessários para viabilizar s política de incentivos.

Os mecanismos de ajuda e sua criação são submetidos aos princípios de direito público econômico, o que implica dizer que todo incentivo ou ajuda presume uma seleção de quem será “ajudado”, e muitas vezes essa escolha é acompanhada de um caráter discricionário da decisão de outorga[8].

Entretanto, a discricionariedade de matiz econômica está longe de significar atuação arbitrária à margem do Direito. O papel do Direito é extremamente relevante na conformação das políticas públicas – dentre as quais as de fomento – às finalidades legais e às políticas públicas mais gerais de desenvolvimento econômico e social materializadas em diplomas normativos vigentes em determinado sistema jurídico.

Ao analisar o papel do Direito nas políticas públicas, Diogo R. COUTINHO[9] sustenta que o Direito é capaz de construir uma “tecnologia” jurídica de gestão de políticas públicas no âmbito de um Estado que tem obrigações positivas, que por sua vez demandam ações promocionais e medidas prospectivas permanentes e extraordinariamente dinâmicas (aqui é destacada a função de fomento estatal)[10].


Em outras palavras, o arcabouço jurídico deve ter a característica de formalizar metas e indicar os “pontos de chegada” das políticas públicas, inclusive as de fomento estatal. O Direito pode ser entendido então como uma diretriz normativa (prescritiva) que delimita, ainda que de forma geral e sem determinação prévia de meios, o que deve ser perseguido em termos de ação governamental. Ele assume ao menos os seguintes papéis no desenvolvimento econômico e social: como fim, como ferramenta, como canal de participação e como arranjo institucional nos processos e políticas públicas[11].


As políticas de fomento não podem estar desconectadas das diretrizes e finalidades previamente delimitadas no ordenamento jurídico, pois o sistema jurídico e o conjunto de normas que o compõem são responsáveis por delimitar os contornos objetivos em termos de ação governamental, o que inclui as normas, as diretrizes e as finalidades das políticas setoriais e das políticas de desenvolvimento mais gerais de um país[12].

Trata-se de organização lógico-sistemáticas das ações estatais voltadas a determinados objetivos, sendo indispensável a concatenação entre os inúmeros objetivos vigentes, do mais geral para o mais específico, de modo a conjugar-se o planejamento econômico macro, as políticas públicas de desenvolvimento, as políticas setoriais e as políticas públicas transversais que são inseridas e articuladas com as políticas setoriais. O mesmo acontece com as políticas setoriais em relação aos princípios, diretrizes e objetivos mais gerais da política nacional.


De acordo com MATTOS[13], quando o Estado atua por indução na alocação do capital em setores estratégicos da economia, a definição de prioridades da política nacional pode se dar basicamente de duas formas: a primeira seria a partir das demandas competitivas no mercado e de forma interativa com os agentes privados (botton up); a segunda seria mais dirigista a partir de planejamento econômico governamental (top down) ou de mecanismos de correção de falhas de mercado típicos da regulação econômica por meio de órgãos reguladores setoriais (top down)[14].


Nesta segunda modalidade, o objetivo é impedir que a política de fomento estatal ocorra de maneira absolutamente desconexa dos planos e das políticas setoriais ou dos objetivos de desenvolvimento nacional. Para cada setor (saúde, educação, meio ambiente, energia elétrica, telecomunicações, petróleo e gás etc), a política de fomento (p. ex. a política de fomento ligada à ciência, tecnologia e inovação), adquire uma nuance própria, sujeita às diretrizes normativas e aos objetivos previamente delimitados pelas leis setoriais pertinentes.


De igual modo, as políticas setoriais devem perseguir os objetivos mais amplos ligados ao desenvolvimento econômico e social de um país, sendo papel do Direito regular de maneira organizada e eficiente as interações entre os diversos subsistemas setoriais e as políticas transversais a fim de assegurar coerência e efetividade das políticas públicas à luz de suas finalidades legais.


Em suma, é preciso identificar quais são os principais compromissos assumidos pelo Estado e quais normas devem influenciar a estruturação da ação estatal de fomento, a começar pelas diretrizes e normas mais gerais (Constituição Federal, Tratados Internacionais, Leis e Políticas Nacionais), seguidas das normas setoriais e de seus objetivos mais específicos.

No campo específico da bioeconomia, é importante primeiro notar que ela decorre em alguma medida de uma noção mais ampla de desenvolvimento sustentável, definido como: “o desenvolvimento que atende às necessidades do presente, sem comprometer a capacidade das futuras gerações atenderem às suas próprias necessidades[15]. O objetivo é harmonizar a preservação dos recursos ambientais e o desenvolvimento econômico[16].


Aliada aos objetivos do desenvolvimento sustentável, a bioeconomia[17] e a biotecnologia[18] surgem como resultado de uma revolução de inovações fundamentadas nas ciências biológicas, que culminam no desenvolvimento de produtos, processos e serviços mais sustentáveis[19]. A bioeconomia contribua assim para o desenvolvimento de soluções para a saúde humana, a segurança hídrica, energética e alimentar, químicos renováveis, aumento da produtividade agropecuária e energética, desenvolvimento de processos industriais de menor impacto ambiental, entre outras.


É certo que o melhor uso e aproveitamento dos recursos naturais e das tecnologias, sem comprometer a sustentabilidade dos ecossistemas, são altamente dependentes do planejamento e de políticas públicas direcionadas para o avanço tecnológico nas diferentes áreas. Para tanto, é essencial que o Poder Público contribua para a formulação de políticas e para a definição de estratégias com vistas ao desenvolvimento científico e tecnológico, visando uma agenda comprometida com a expansão da pesquisa e da inovação que envolva governo, empresas, academia e a sociedade civil[20].


Este é um dos principais desafios globais: a transformação do atual modelo econômico de desenvolvimento – baseado tanto na utilização de fontes fósseis, como petróleo, gás e carvão, quanto na degradação do meio ambiente – em outro, apoiado no uso sustentável de recursos obtidos a partir de fontes renováveis. Esse novo modelo deverá permitir a redução da poluição, das emissões de gases do efeito estufa e do desperdício da água, preservando a biodiversidade.


Não é novidade que governos de vários países têm direcionado políticas e incentivos ao uso de fontes de insumos renováveis, o que pode tanto contribuir para solucionar problemas ambientais como estimular o crescimento econômico e dos empregos[21].


No Brasil, há todo um conjunto de normas que selam o compromisso do Estado brasileiro com os objetivos do desenvolvimento sustentável, especialmente em matéria de meio ambiente, utilização e proteção de recursos naturais e incentivo ao desenvolvimento de fontes de energias renováveis.


A legislação brasileira apresenta o conceito de desenvolvimento sustentável na Lei nº 6.938/81 – Política Nacional de Meio Ambiente, em seu art. 2º: “A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”. E no art. 4º: “A Política Nacional do Meio Ambiente visará: I – à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico”.


Em 1988, a Constituição Federal contemplou o conceito de desenvolvimento sustentável trazido pela Lei nº 6.938/81. No art. 170, inserido no Capítulo que trata da Ordem Econômica e Financeira, e no art. 225, no Capítulo Do Meio Ambiente, a Constituição referiu-se ao desenvolvimento econômico e social desde que observada a preservação e defesa do meio ambiente para as presentes e futuras gerações:

art. 170: “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos, existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: VI – defesa do meio ambiente;”

art. 225: “Todo têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.


Além disso, a Constituição Federal de 1988, no art. 174, §1º, também dispõe que “a lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento”. Os constituintes dispuseram, também, que o planejamento é determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.


Em 1994, o Brasil ratificou dois importantes compromissos em matéria de sustentabilidade ambiental: a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC); e a Convenção das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica; seguindo-se a estas a Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca, ratificada pelo Brasil em 1997.


Dez anos depois, em 2007, o Brasil aderiu ao Processo de Marrakesh sobre produção e consumo sustentáveis[22]. Em 2009, apesar das omissões e imperfeições técnicas, foi editada a Lei 12.187/09, que cria a Política Nacional da Mudança do Clima[23]. Em seu art. 11 ela dispõe o seguinte:

Art. 11. Os princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos das políticas públicas e programas governamentais deverão compatibilizar-se com os princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos desta Política Nacional sobre Mudança do Clima.

Parágrafo único. Decreto do Poder Executivo estabelecerá, em consonância com a Política Nacional sobre Mudança do Clima, os Planos setoriais de mitigação e de adaptação às mudanças climáticas visando à consolidação de uma economia de baixo consumo de carbono, na geração e distribuição de energia elétrica, no transporte público urbano e nos sistemas modais de transporte interestadual de cargas e passageiros, na indústria de transformação e na de bens de consumo duráveis, nas indústrias químicas fina e de base, na indústria de papel e celulose, na mineração, na indústria da construção civil, nos serviços de saúde e na agropecuária, com vistas em atender metas gradativas de redução de emissões antrópicas quantificáveis e verificáveis, considerando as especificidades de cada setor, inclusive por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - MDL e das Ações de Mitigação Nacionalmente Apropriadas - NAMAs.


Em 2015 foi aprovada a Lei nº 13.123/2015 (Lei da Biodiversidade) e seu Decreto regulamentador nº 8.772/2016. Embora tenha sido um dos países pioneiros na implementação de uma lei de acesso ao patrimônio genético, ao conhecimento tradicional associado e à repartição de benefícios, a MP nº 2186-16/2001 havia criado barreiras para a pesquisa e desenvolvimento, por isso foi necessário uma legislação com regras mais claras e simples, com abordagens menos burocráticas e capazes de estabelecer um ambiente de tranquilidade e de segurança jurídica para estimular a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico que faz uso da biodiversidade brasileira.


Ainda mais relevante foi a aprovação pelo Congresso Nacional, em 12 de setembro de 2016, do processo de ratificação do Acordo de Paris, um tratado internacional no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC - sigla em inglês), que rege medidas de redução de emissão dióxido de carbono a partir de 2020. Cada país signatário assumiu compromissos de redução de emissão de gases de efeito estufa em relação, o que é denominado uma Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC, na sigla em inglês). A NDC assumida pelo Brasil é reduzir as emissões de gás carbônico em 37% em relação às emissões de 2005. A data limite para isso é 2025, com indicativo de reduzir 43% das emissões até 2030.


A meta brasileira deverá ser alcançada por meio, dentre outras medidas, de aumento da parcela de biocombustíveis sustentáveis no mix energético para 18% até 2030, aumentando o consumo de biocombustíveis e oferta de etanol, inclusive de biocombustíveis de segunda geração e aumentando a parcela de biodiesel no diesel comercializado. Além disso, o país se comprometeu a restaurar e reflorestar 12 milhões de hectares de florestas, bem como alcançar uma participação estimada de 45% de energias renováveis na composição da matriz energética em 2030. Os compromissos do Brasil correspondem a uma redução estimada em 66% em termos de emissões de gases efeito de estufa por unidade do PIB (intensidade de emissões) em 2025 e em 75% em termos de intensidade de emissões em 2030, ambas em relação a 2005.


Os objetivos de longo prazo eleitos no documento significam também viabilizar uma descontinuação no uso dos combustíveis fósseis até 2050. A descarbonização consiste em se atingir um pico de emissões tão logo quanto possível, para mais tarde os Estados implementarem as emissões negativas e a despoluição da atmosfera. Metas nacionais de emissões serão objeto de balanço e revisão em 2023. De acordo com o artigo 4º, parágrafo 1º, do documento, para que seja alcançado o objetivo do limite de temperatura no longo prazo, as partes devem utilizar a melhor ciência disponível. Deve haver, na segunda metade do século, um rápido equilíbrio entre as emissões antropogênicas de gases de efeito estufa pelas fontes e a sua captura. Ou seja, cada tonelada de gás de efeito estufa emitida deve ser removida da atmosfera.


Em resumo, pode-se afirmar que os pontos principais do Acordo de Paris são: a) objetivos de longo prazo; b) descarbonização; c) metas nacionais de corte das emissões; d) financiamento aos países pobres; e) reparação dos danos; f) proteção de florestas e combate ao desmatamento.Diante desses compromissos, cabe ao Estado brasileiro adotar políticas efetivas de sustentabilidade ambiental, a fim de reverter o atual quadro de uma economia calcada nos combustíveis fósseis e poucos investimentos orçamentários e científicos em energias renováveis.

Ainda, vale citar a Plataforma para o Biofuturo, uma coalizão formada por 20 Estados Nacionais interessados nos campos da energia limpa e bioeconomia, originalmente proposta pelo Brasil e formalizada em 16 de novembro de 2016 em Marraquexe, Marrocos. A Declaração de Visão da Plataforma para o Biofuturo foi anunciada em 16 de novembro de 2017, em Bonn, por ocasião da 23ª Conferência das Partes da Convenção das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP 23), em Bonn, Alemanha, e dela consta que:

O objetivo geral subjacente à conformação da Plataforma para o Biofuturo, lançada por nossos países há um ano em Marraquexe, é aumentar o uso de fontes de baixo carbono (i.e., biomassa sustentável) como matéria-prima para a produção de energia, produtos químicos e materiais.”, e que, de forma geral, faz uma defesa enfática de biocombustíveis sustentáveis de baixo carbono”[24].


Dentre as medidas citadas na Plataforma para o Biofuturo que devem ser adotados por governos, destaca-se, dentre outras:

“Implementar políticas, programas de apoio e arcabouços regulatórios que permitam o desenvolvimento e o emprego de biocombustíveis sustentáveis e bioprodutos. Exemplos de tais políticas – uma série delas já em implementação em países membros da Plataforma para o Biofuturo, de acordo com sua realidade e circunstâncias nacionais – incluem:

- Eliminação de subsídios ineficientes para a produção e uso de combustíveis fósseis;

- Estabelecimento de cadeias de valor integradas ligando uma ampla gama de indústrias e organizações de produtores de biomassa a usuários de bioprodutos e bioenergia;

- Aumento do apoio à pesquisa, desenvolvimento e demonstração para a bioeconomia de baixo carbono, incluindo em relação a produtos e produtos químicos novos, inovadores e economicamente eficientes derivados de biomassa;”


No que diz respeito às Políticas de Ciência, Tecnologia e Inovação[25], está clara a necessidade de conjugação do fomento à inovação e ao desenvolvimento tecnológico com as políticas nacionais de desenvolvimento sustentável. A inovação tecnológica não é o fim em si mesma. Deve articular-se com as políticas públicas de desenvolvimento e aos objetivos e diretrizes traçados pelo sistema jurídico vigente. Tanto é assim que a Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação 2016-2022 – ENCTI[26], ao elencar os desafios nacionais para se alcançar o desenvolvimento sustentável, ressalta a necessidade de se atuar em diferentes linhas de ação[27].


Vale lembrar que, em agosto de 2015, o Brasil adotou a Agenda de Desenvolvimento Sustentável Pós-2015 (Agenda 2030). Nessa Agenda, são propostos 17 Objetivos para o Desenvolvimento Sustentável (ODS) e 169 metas que guiarão as políticas nacionais e as atividades de cooperação[28]. Os compromissos internacionais assumidos pelo país são exemplos de iniciativas acordadas em escala global que contribuem para o avanço da CT&I nacional no campo do desenvolvimento sustentável.


Não sem razão, a ENCTI selecionou onze temas em CT&I tidos como estratégicos para o desenvolvimento, autonomia e soberania nacional, dentre os quais estão: (i) a preservação e o uso sustentável da biodiversidade brasileira; (ii) a agregação de valor aos bens minerais estratégicos para a economia nacional; (iii) o aumento da competitividade da bioeconomia nacional. De acordo com o documento: “A escolha dos temas considerou suas transversalidades, levando-se em conta a convergência e interação de conhecimentos e tecnologias, notadamente a biotecnologia, a nanotecnologia, a preservação e uso sustentável dos biomas e a mudança do clima”.


Mais recentemente, em novembro de 2021, durante a COP26, o Governo brasileiro prometeu reduzir emissões pela metade até 2030 e zerar desmatamento 2 anos antes. O Brasil havia apresentado inicialmente uma meta de redução das emissões em 37% até 2025 e 43% até 2030, usando como base o ano de 2005. O governo brasileiro anunciou ainda antecipar a meta de zerar o desmatamento ilegal de 2030 para 2028, e alcançar uma redução de 50% até 2027. A ideia, conforme anúncio do governo brasileiro, é que haja uma diminuição gradual da destruição da floresta em 15% ao ano entre 2022 e 2024, subindo para 40% de redução em 2025 e 2026, até alcançar desmatamento zero em 2028. Foi ratificada ainda a meta de alcançar a neutralidade de carbono até 2050 — quando as emissões são reduzidas ao máximo e as restantes poderiam ser integralmente compensadas, por exemplo, com tecnologia de captura de carbono da atmosfera.

Diante de tudo isso, a análise da legislação e das políticas nacionais existentes leva-nos à inevitável conclusão de que cabe ao Estado brasileiro adotar políticas efetivas de sustentabilidade ambiental, a fim de reverter o atual quadro de uma economia calcada nos combustíveis fósseis e poucos investimentos orçamentários e científicos em energias renováveis.


Qualquer política pública de fomento estatal deve estar calcada nesses objetivos e seguir essas diretrizes visando cumprir as finalidades de redução da emissão de gás carbônico e demais gases de efeito estufa, com priorização para o estímulo e o incentivo para fontes de energias renováveis e para os biocombustíveis. Há uma certa clareza das políticas públicas materializadas nas leis citadas sobre esta matéria, o que torna evidente que qualquer política de fomento estatal que resulte em consequências contrárias a estes objetivos pode ser impugnada à luz dessas finalidades e orientações.

A consequência prática é a possibilidade de questionamento – com instrumentos jurídicos adequados para tanto – de qualquer política pública de fomento estatal que não esteja alinhada com os objetivos e determinações da política nacional direcionada à bioeconomia e à sustentabilidade. O fomento à inovação tecnológica e as compras públicas, por exemplo, devem estar estruturados de modo aderente às políticas nacionais de desenvolvimento sustentável e às políticas de desenvolvimento tecnológico para os diferentes setores, assim como em relação aos compromissos assumidos pelo Brasil no que toca aos incentivos para o desenvolvimento da “bioeconomia de baixo carbono”.


Referências

LINOTTE, Didier; ROMI, Raphaël. Service publics et droit public économique. Paris, Éditions du Juris-Classeur, 2003, "Les interventions directes: les aides publiques". pp 485/521.

MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. "Fomento". In: Maria Sylvia Zanella Di Pietro (coordenação), Tratado de direito administrativo, vol. 4 (Aline Lícia Klein e Floriano de Azevedo Marques Neto, "Funções Administrativas do Estado). São Paulo, Revista dos Tribunais, 2015, capítulos 1 ("Noções gerais sobre o fomento estatal", pp. 405-428), 3 ("Competências federativas", pp. 465-468) e 5 ("Operacionalização do fomento", pp. 493-508).

MATTOS, Paulo Todescan Lessa. "O sistema jurídico-institucional de investimentos público-privados em inovação no Brasil." In: Revista de Direito Público da Economia, Belo Horizonte, Fórum, a. 7, n. 28, out./dez. 2009.

MAZZUCATO, Mariana. O estado empreendedor: desmascarando o mito do setor público x setor privado. São Paulo: Portfolio-Penguin, 2014.

OBORNE, M.; The bioeconomy to 2030: designing a policy agenda, OECD Observer, 2009.

ORTEGA, Ricardo Rivero. Derecho administrativo económico. 5a. ed., Madri, Marcial Pons, 2009, "Tema VIII - Formas de intervención administrativa económica (II): fomento, incentivo o estímulo". pp. 175/184

PARADA, Ramón. Derecho Administrativo I. Cap. XIV. Actividad Administrativa de Fomento.

PEREZ, Marcos Augusto. "Organizações Sociais para a gestão de parques tecnológicos". In: Floriano de Azevedo Marques, Fernando Dias Menezes de Almeida, Irene Patrícia Nohara e Thiago Marrara (coords.), Direito e administração pública: estudos em homenagem a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, S. Paulo, Atlas, 2013.

POZAS, Jordana de. Ensayo de Una Teoria del Fomento en el Derecho Administrativo.pdf

SUNDFELD, Carlos Ari; CAMPOS, Rodrigo Pinto de. "Incentivo à inovação tecnológica nas contratações governamentais: um panorama realista quanto à segurança jurídica." In: Fórum de Contratação e Gestão Pública, Belo Horizonte, Fórum, a. 5, n. 60, dez./2006.

THALER, Richard H. e SUNSTEIN, Cass R.. Nudge. Improving Decisions About Helth, Wealth, and Happiness. New York, Penguin Books, 2009, introdução e capítulos 1, 2, 4, 5, 16, 17, 18, 19.

[1] Na definição do autor: “a ação da administração com o objetivo de proteger ou promover aquelas atividades, estabelecimentos ou riquezas devidos aos particulares e que satisfazem necessidades públicas ou se estimam de utilidade geral, sem utilizar a coação nem os serviços públicos”. POZAS, Jordana de. Ensayo de Una Teoria del Fomento en el Derecho Administrativo.pdf. Porém, vale fazer a ressalva de que, se nem mesmo a definição de “serviço público” é indene de dúvidas e de algumas “crises” conceituais, parece um tanto desafiadora a tentativa de encontrar uma definição clara e objetiva de “fomento” que não se confunda, por vezes, com atividades muito próximas ao poder de polícia ou ao serviço público. [2] Entre nós, ao procurar diferenciar a função fomentadora de outras funções estatais – como o serviço público, a atividade de regulação e o exercício do poder de polícia –, Floriano de Azevedo MARQUES NETO deixa clara a dificuldade / impossibilidade de diferenciação do fomento pelos seus fins de relevância e de interesse público, uma vez que todas as formas de ação estatal convergem nessa medida. A proposta do autor é diferenciar o fomento pela “estrutura da ação estatal” e não pelos fins buscados. Assim, haveria um sentido mais amplo de “fomento” com o significado de “incentivo”, porém que não se confunde com a atividade estatal fomentadora (a qual dependeria de algumas características que a definem enquanto atividade diferente das demais atividades estatais). Assim, o estudo das formas de pautar-se na técnica utilizada. Por exemplo, a estruturação da ação estatal na atividade de fomento se dá por meio da consensualidade (técnica persuasiva), enquanto no poder de polícia acontece por meio da coerção. Do mesmo modo, no fomento não há uma atividade titularizada pelo Estado ou que ele tenha a obrigação de disponibilizar às pessoas. A intervenção que ocorre no fomento é apenas indireta e muito mais branda, na medida em que há apenas o estímulo de determinada conduta a ser realizada pelo setor privado, sem qualquer imposição. MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. "Fomento". In: Maria Sylvia Zanella Di Pietro (coordenação), Tratado de direito administrativo, vol. 4 (Aline Lícia Klein e Floriano de Azevedo Marques Neto, "Funções Administrativas do Estado). São Paulo, Revista dos Tribunais, 2015, capítulos 1 ("Noções gerais sobre o fomento estatal", pp. 405-428), 3 ("Competências federativas", pp. 465-468) e 5 ("Operacionalização do fomento", pp. 493-508). [3] PARADA, Ramón. Derecho Administrativo I. Cap. XIV. Actividad Administrativa de Fomento. [4] Ainda em 1851 a ajuda econômica do Estado permitiu a realização de investimentos no sistema ferroviário da Espanha. Desde então se inicia uma relação mais próxima entre os empresários e o Estado e os primeiros relatos de corrupção e desvios de recursos públicos. Surgem as primeiras reações contrárias às políticas de fomento estatal. A atividade de fomento aumenta quando há uma redução da atividade prestacional do Estado. [5] THALER, Richard H. e SUNSTEIN, Cass R.. Nudge. Improving Decisions About Helth, Wealth, and Happiness. New York, Penguin Books, 2009, introdução e capítulos 1, 2, 4, 5, 16, 17, 18, 19. [6] Ideias criativas, atitudes ou comportamentos são às vezes mais importantes do que meios ou recursos materiais (recursos financeiros, mudanças de regras, proibições, alteração do ambiente ou dos componentes envolvidos na ação etc). Vale esclarecer que a noção de “nudge” não significa todas as possíveis formas de fomento, mas apenas aquelas que representam uma mínima intervenção pelo agente que promove o incentivo. De acordo com a definição do texto, um “nudge” é qualquer fator que altera significativamente o comportamento humano, ainda que que possa ser ignorado pela economia. É diferente de “incentivos”, que estão mais ligados à lógica econômica. Segundo o texto, humanos são influenciados por incentivos, mas são também influenciados por pequenos “empurrões”. Há uma defesa explicita dos “empurrões” como prática ou método de indução de comportamentos por governos, baseada na ideia de que praticamente todo comportamento sofre esse tipo de influência, muitas vezes não intencional. E o fato de não haver coação torna esse tipo de influência muitas vezes benéfica para estimular atividades que promovem o bem-estar social. [7] MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. "Fomento". In: Maria Sylvia Zanella Di Pietro (coordenação), Tratado de direito administrativo, vol. 4 (Aline Lícia Klein e Floriano de Azevedo Marques Neto, "Funções Administrativas do Estado). São Paulo, Revista dos Tribunais, 2015, capítulos 1 ("Noções gerais sobre o fomento estatal", pp. 405-428), 3 ("Competências federativas", pp. 465-468) e 5 ("Operacionalização do fomento", pp. 493-508). [8] LINOTTE, Didier; ROMI, Raphaël. Service publics et droit public économique. Paris, Éditions du Juris-Classeur, 2003, "Les interventions directes: les aides publiques". pp 485/521. [9] COUTINHO, Diogo R. "O direito nas políticas públicas". [10] Nesse sentido, seria necessário aprimorar o Direito para ele seja mais flexível, que permita experimentações, revisões e a incorporação de aprendizados, além de assegurar prestação de contas e controle democrático. Seja porque os objetivos da política pública raramente são especificados em minúcia pelo legislador, seja porque há caminhos alternativos e diferentes para alcançá-los, seja porque políticas públicas estão a todo tempo em processo de adaptação, ajustes e avaliações. [11] COUTINHO, Diogo R. "O direito no desenvolvimento econômico". In: Revista Brasileira de Direito Público, Belo Horizonte, Fórum, a. 10, n. 38, jul./set. 2012. [12] Com efeito, a lei de inovação promoveu no Brasil uma série de mudanças no ordenamento jurídico, acompanhada pela criação de novas formas de articulação e atuação dos organismos estatais com funções administrativas de fomento, crédito e investimentos em atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação (P&D&I). Nesse contexto, esse novo conjunto de instrumentos e arranjos jurídico-institucionais caracteriza-se por um modelo de Estado que atua por indução na alocação do capital em setores estratégicos da economia, a partir de demandas de mercado por crédito e investimentos. São destacas as modalidades de apoio do Estado à P&D&I: (i) das linhas de fomento à pesquisa da FINEP, CAPES, CNPq e fundações estaduais de amparo à pesquisa, como, por exemplo, a FAPESP; (ii) das linhas de crédito reembolsáveis (renda fixa) do BNDES e da FINEP direcionadas a programas de inovação; e (iii) dos incentivos fiscais à inovação, especialmente aqueles consolidados na forma do capítulo III da Lei nº 11.196/05. Destacam-se ainda os instrumentos adotados por instituições estatais de (i) transferência de recursos não reembolsáveis a centros de ensino e pesquisa com a interveniência de empresas privadas; (ii) cooperação econômica entre instituições de pesquisa públicas e empresas privadas na forma da Lei de Inovação (Lei nº 10.973/04); (iii) subvenção econômica de empresas privadas para investimentos em P&D&I; e (iv) participação societária de instituições estatais em fundos de venture capital e private equity e participação direta no capital de empresas [13] MATTOS, Paulo Todescan Lessa. "O sistema jurídico-institucional de investimentos público-privados em inovação no Brasil." In: Revista de Direito Público da Economia, Belo Horizonte, Fórum, a. 7, n. 28, out./dez. 2009. [14] Por exemplo: Não é o BNDES que promove a criação da joint venture entre as IT e IA e a empresa privada. É a existência da linha de crédito não reembolsável e das condições contratuais pré-definidas e amplamente conhecidas a partir dos regulamentos do BNDES, que induz a formação das joint ventures a partir das demandas de mercado. Assim sendo, as IT e IA e empresas estruturam projetos a serem apresentados ao BNDES, tendo em vista as normas que regularão a relação a ser estabelecida entre as partes. No mesmo sentido, as chamadas públicas da FINEP preestabelecem áreas temáticas objeto da subvenção econômica de acordo com as prioridades da política industrial formulada pelo Governo. [15] Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD, 1991, p. 46). Ficando conhecido como Relatório Brundtland, foi finalmente incorporado como princípio na Eco-92 (Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento). [16] De acordo com FIORILLO e DIAFÉRIA, a ideia de Desenvolvimento Sustentável tem por conteúdo a manutenção das bases vitais da produção e reprodução do homem e de suas atividades, garantindo igualmente uma relação satisfatória entre os homens e destes com o seu ambiente, para que as futuras gerações também tenham oportunidade de desfrutar os mesmos recursos que temos hoje à nossa disposição. FIORILLO, Celso Antônio Pacheco e DIAFÉRIA, Adriana. Biodiversidade e patrimônio genético no direito ambiental brasileiro. São Paulo. Editora Max Limonad. 1999. p. 31. [17] A Bioeconomia pode ser definida como um conjunto de atividades cujas bases para materiais, produtos químicos e energia são derivados de recursos biológicos renováveis. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) definiu o termo bioeconomia como: “...um mundo onde a biotecnologia contribui com parcela importante da produção econômica. Sua emergência está relacionada a princípios relativos ao desenvolvimento sustentável e sustentabilidade ambiental, envolvendo três elementos: biotecnologia, conhecimento, biomassa renovável e integração entre aplicações”. OBORNE, M.; The bioeconomy to 2030: designing a policy agenda, OECD Observer, 2009. A OCDE estima que, até 2030, a contribuição global da biotecnologia será de US$ 1 trilhão/ano, distribuído entre os setores de saúde (US$ 260 bilhões/ano), produção primária (US$ 380 bilhões/ano) e industrial (US$ 420 bilhões/ano). Além disso, esse mesmo estudo estima que 80 % dos produtos farmacêuticos até 2030 passarão a ser desenvolvidos com o uso de biotecnologia. [18] De acordo com Ana Clara Guerrini SCHENBERG (Biotecnologia e desenvolvimento sustentável, Est Estud. av. vol.24 no.70 São Paulo, 2010): “Para atingir as metas de desenvolvimento sustentável, é indispensável o manejo racional dos recursos naturais, o que exigirá o emprego de novas tecnologias. Entre as tecnologias que apresentam potencial para contribuir para o desenvolvimento sustentável, a biotecnologia tem muito a oferecer, especialmente nos campos da produção de alimentos, geração de energia, prevenção da poluição ambiental e biorremediação”. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142010000300002 [19] As oportunidades para o crescimento mundial da Bioeconomia estão relacionadas ao aumento da população e ao seu envelhecimento, à necessidade de ampliação da oferta de alimentos, saúde, energia e água potável, entre outras. [20]https://www.mctic.gov.br/mctic/opencms/ciencia/SEPED/Bioeconomia/Bioeconomia.html [21] Além dos governos, muitas empresas têm reafirmado seu compromisso de utilização de insumos biológicos em favor de um modelo econômico mais sustentável. [22] http://www.mma.gov.br/responsabilidade-socioambiental/producao-e-consumo-sustentavel/plano-nacional/processo-de-marrakesh [23] Os instrumentos reconhecidamente mais eficazes para o combate às mudanças climáticas precisam ser regulamentados, como a tributação, a precificação do carbono e o cap and trade (este último por uma legislação que possa lhe dar concretude). [24] http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/notas-a-imprensa/17880-anuncio-da-declaracao-de-visao-da-plataforma-para-o-biofuturo-plataforma-para-o-biofuturo-bonn-16-de-novembro-de-2017 [25] Vale mencionar a Lei nº 10.973/2004, com alterações e aperfeiçoamentos pela Lei nº 13.243/2016 (Marco legal de Ciência, Tecnologia e Inovação). [26] A Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (Encti), validada pelo Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia em 13 de dezembro de 2016, contém a orientação estratégica de médio prazo para a implementação de políticas públicas na área de CT&I, bem como pode servir de subsídio à formulação de outras políticas de interesse. http://www.mcti.gov.br/noticia/-/asset_publisher/epbV0pr6eIS0/content/mcti-lanca-estrategia-nacional-de-ciencia-tecnologia-e-inovacao-2016-2019. [27] Tais como: (a) o enfrentamento de uma maior frequência de eventos extremos climáticos, que catalisam condições de diminuição de biodiversidade, processos de desertificação, perdas em processos produtivos humanos; (b) o investimento em técnicas de manejo sustentável das riquezas locais visando ao melhor equilíbrio social; (c) a proposição de soluções para a adequação de modelos produtivos para diminuição do uso intensivo de recursos naturais e aplicação em tecnologias limpas. [28] Entre as metas da Agenda 2030, destacam-se: a melhoria no acesso à CT&I; a promoção do desenvolvimento, a transferência, a disseminação e a difusão de tecnologias ambientalmente corretas; a operacionalização do Banco de Tecnologia e o mecanismo de desenvolvimento de capacidades em ciência, tecnologia e inovação, e o aumento do uso de tecnologias capacitadoras.

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