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Projeto de Lei Complementar que Institui Microrregiões de Saneamento

Atualizado: Jun 10

PLC do Estado do RN e os requisitos da Lei Federal nº 14.026, de 15 de julho de 2020


Por Rafael Garofano

Fonte: http://www.adcon.rn.gov.br/ACERVO/semarh/DOC/DOC000000000257239.PDF


O governo do Rio Grande do Norte está para encaminhar à Assembleia um PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR que Institui as Microrregiões de Águas e Esgotos do Central Oeste e do Litoral-Seridó e suas respectivas estruturas de governança. Nesse sentido, foi aberta Consulta Pública para que eventuais interessados apresentem comentários, manifestações e sugestões de forma eletrônica, até o dia 10 de junho de 2021, pelo link https://forms.gle/9yVM2fL24EVWStBN9.


Como forma de contribuir com o debate em torno desta relevante questão, apresentamos a seguir algumas considerações preliminares, de ordem exclusivamente jurídica, sobre a ideia central do mencionado PLC, ou seja, sobre a própria iniciativa de instituir as referidas Microrregiões para os serviços de saneamento básico, deixando de lado, por ora, considerações mais pontuais acerca de inconsistências ou mesmo de eventuais inconstitucionalidades presentes no texto do PL[1].


Não há dúvida que a Lei Federal nº 14.026 de 2020 procurou avançar na questão interfederativa ao estimular a formação de unidades ou blocos regionais por vários municípios de um mesmo Estado, não necessariamente limítrofes. A titularidade dos serviços poderá assim ser exercida pelos Estados, em conjunto com os Municípios, dentro das unidades regionais em que os territórios estaduais poderão ser divididos. O objetivo declarado é obter ganhos de escala e garantir viabilidade econômico-financeira dos serviços.


O Estatuto da Metrópole é assim alterado para estender seu âmbito de aplicação às unidades regionais de saneamento básico. E à União é atribuída a prerrogativa de estabelecer blocos de referência para a prestação regionalizada dos serviços públicos de saneamento básico, exercida somente quando as unidades regionais de saneamento básico não sejam estabelecidas pelo Estado.


Nesse sentido, a nova lei alterou o art. 2º da Lei nº 11.445/2007 para estabelecer que os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com base, entre outros, no princípio fundamental da “prestação regionalizada dos serviços, com vistas à geração de ganhos de escala e à garantia da universalização e da viabilidade técnica e econômico-financeira dos serviços” (inciso XIV). Para esse fim, a nova redação do inciso VI do art. 3º considera prestação regionalizada a modalidade de prestação integrada de um ou mais componentes dos serviços públicos de saneamento básico em determinada região cujo território abranja mais de um Município, podendo ser estruturada em:


a) região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião: unidade instituída pelos Estados mediante lei complementar, de acordo com o § 3º do art. 25 da Constituição Federal, composta de agrupamento de Municípios limítrofes e instituída nos termos da Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015 (Estatuto da Metrópole);

b) unidade regional de saneamento básico: unidade instituída pelos Estados mediante lei ordinária, constituída pelo agrupamento de Municípios não necessariamente limítrofes, para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, ou para dar viabilidade econômica e técnica aos Municípios menos favorecidos;

c) bloco de referência: agrupamento de Municípios não necessariamente limítrofes, estabelecido pela União nos termos do § 3º do art. 52 desta Lei e formalmente criado por meio de gestão associada voluntária dos titulares;

Assim, além da região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, cuja adesão municipal é compulsória, a lei cria agora duas novas figuras até então inexistentes na legislação do setor: a unidade regional e o bloco de referência. Enquanto a região metropolitana é restrita a municípios limítrofes, as duas novas figuras constituem agrupamentos de municípios não necessariamente limítrofes.


Aqui a intenção é, a um só tempo, corrigir o problema do voluntarismo na formação de consórcios intermunicipais, estimulando a adesão de municípios às soluções metropolitanas (no caso da unidade regional de saneamento) ou a formação de blocos com o objetivo de viabilizar o apoio financeiro da União. E ao mesmo tempo viabilizar a prática do subsídio cruzado entre localidades[2], assegurando melhores condições para cumprimento das metas de universalização.


O objetivo declarado das unidades regionais é prover atendimento adequado às exigências de higiene e saúde pública e dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. A condição é que elas apresentem sustentabilidade econômico-financeira e contemplem, preferencialmente, pelo menos uma região metropolitana.


De mais relevante é destacar que os municípios titulares dos serviços não são – a princípio – obrigados a integrar as unidades regionais criadas por lei estadual[3], na medida em que tais unidades não se confundem com as situações em que há interesse comum, de adesão compulsória em forma de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões. Ou seja, tratando-se de serviços de saneamento de interesse meramente local, não há que se falar em compulsoriedade de adesão à estrutura de prestação regionalizada instituída pelo Estado[4].


Não se pode, aliás, desconhecer o principal objetivo da criação desses blocos regionais: assegurar a sustentabilidade econômico-financeira da prestação mediante a prática do subsídio cruzado entre localidades menos favorecidas, de um lado, e municípios em que a prestação dos serviços de saneamento é superavitária, de outro, de modo que os excedentes operacionais destes possam servir para custear parcialmente a operação dos sistemas de saneamento nos primeiros[5].


Não sem razão há uma preocupação evidente com a transparência dessa prática, ao exigir dos prestadores que atuem em mais de um município ou região – ou diferentes prestadores que atuem em um mesmo município ou região –, a manutenção de sistema contábil que permita registrar, separadamente, os custos e as receitas de cada serviço em cada um dos municípios ou regiões atendidos (art. 18).


E ainda na matéria relativa à cooperação e à prestação regionalizada, o art. 52, inciso I, §3º, prevê que a União poderá[6] estabelecer, sempre de forma subsidiária aos Estados, blocos de referência para a prestação regionalizada dos serviços de saneamento, com o objetivo de induzir a colaboração entre os entes federados nas soluções de prestação dos serviços e no atingimento das metas de universalização. Para tanto, a liberação de recursos federais ficará condicionada a esta adesão voluntária.


A fim de cumprir o prazo determinado pelo novo marco legal, alguns Estados passaram então a propor PLs com o objetivo de criar as suas unidades regionais de saneamento, a exemplo de SP e MG, entre outros, assegurando o caráter facultativo (não-compulsório) da adesão dos Municípios titulares dos serviços públicos de saneamento básico.


No entanto, o PLC do RN – seguindo o exemplo do Estado do PR – opta por seguir outro caminho, diferente daquele de certo modo estimulado pelo novo marco regulatório do saneamento, e na contramão de iniciativas de regionalização que tem sido propostas por outros Estados da Federação. O Estado opta por propor a criação de Microrregiões de Saneamento, ou seja, opta por estabelecer estruturas de governança compulsórias para os conjuntos de Municípios que delas farão parte.


O problema é que, para além de representar uma proposta diferente e até certo ponto contraditória em relação ao quanto preconizado pelo novo marco legal do setor, a iniciativa de instituição de Microrregiões de Saneamento no Estado, tal como formatada no texto do PLC, aparentemente deixa de observar as diretrizes impostas pela própria Lei do Saneamento para instituição de Microrregiões com este propósito, com redação alterada pela Lei nº 14.026, de 2020.


Isto porque, na questão metropolitana, a discussão entre interesse comum e interesse local procurou ser equacionada por intermédio da definição legal mais precisa do que deve ser entendido como interesse comum, com conceitos que vão além da definição mais genérica e pouco elucidativa do Estatuto da Metrópole. É criada assim uma definição específica para o setor de saneamento básico, que trabalha com a noção de compartilhamento de infraestruturas entre os titulares dos serviços, do seguinte modo:


Art. 3º Para fins do disposto nesta Lei, considera-se:

XIV - serviços públicos de saneamento básico de interesse comum: serviços de saneamento básico prestados em regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões instituídas por lei complementar estadual, em que se verifique o compartilhamento de instalações operacionais de infraestrutura de abastecimento de água e/ou de esgotamento sanitário entre 2 (dois) ou mais Municípios, denotando a necessidade de organizá-los, planejá-los, executá-los e operá-los de forma conjunta e integrada pelo Estado e pelos Munícipios que compartilham, no todo ou em parte, as referidas instalações operacionais;

XV - serviços públicos de saneamento básico de interesse local: funções públicas e serviços cujas infraestruturas e instalações operacionais atendam a um único Município;


A partir dessas bases, o art. 8º da Lei 11.445/2007 foi modificado na tentativa de esclarecer o que acontece quando um serviço público passa a ser considerado como de interesse de diferentes entes federados. Com o cuidado para não interferir na autonomia federativa, o texto opta não por deslocar a competência do município para o Estado respectivo, mas sim por disciplinar o exercício da titularidade compartilhada entre todos os entes que possuem, ao mesmo tempo, interesse sobre o serviço:


Art. 8º Exercem a titularidade dos serviços públicos de saneamento básico:

I - os Municípios e o Distrito Federal, no caso de interesse local;

II - o Estado, em conjunto com os Municípios que compartilham efetivamente instalações operacionais integrantes de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, instituídas por lei complementar estadual, no caso de interesse comum.

Significa dizer que não basta a mera aprovação de lei complementar pelo Estado para automaticamente se retirar o poder dos municípios de decidir isoladamente acerca do saneamento. Há necessidade de existência concreta de compartilhamento das instalações operacionais dos serviços de saneamento básico, do que decorre logicamente a importância atribuída pelo novo marco legal ao processo de justificação técnica do exercício compartilhado da titularidade.


Assim, ainda que um determinado município seja integrante de região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, porém os sistemas e serviços de saneamento básico possam ser integralmente operados/prestados de maneira isolada dos demais – não havendo compartilhamento de instalações operacionais relacionadas aos serviços –, a titularidade continua sendo exercida de maneira isolada, pois inexistente o interesse comum específico relativo ao saneamento (ainda que possa haver em outras frentes de atuação da região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião)[7].


Mas não é só, é essencial que esse compartilhamento de instalações operacionais efetivamente implique, na situação concreta analisada, a necessidade de que os serviços públicos sejam organizados, planejados, executados e operados de forma conjunta e integrada pelo Estado e pelos Munícipios que compartilham, no todo ou em parte, as referidas instalações operacionais.


Haverá assim necessidade de avaliar, para cada situação de fato e para cada etapa do serviço, a presença ou não do interesse comum capaz de justificar o compartilhamento de responsabilidades e ações, e isso tudo deve ser feito, logicamente, já no momento de edição da lei complementar estadual que institui a região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, por meio dos estudos técnicos que a subsidiem[8].


Note-se que, ao condicioná-la ao compartilhamento de instalações operacionais de infraestrutura, o legislador procurou restringir o alcance dado pelo STF na ADI 1842-RJ à titularidade das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões para os serviços de saneamento. Ao mesmo tempo, a nova legislação não revogou ou substituiu a redação atualmente vigente no Estatuto da Metrópole que define o que são funções públicas de interesse comum.


Há por isso necessidade de interpretação conforme, de modo a conjugar a redação da nova lei com o inciso II do art. 2º do Estatuto da Metrópole, bem como com as premissas – ratio decidendi – adotadas no julgamento do STF. A melhor interpretação nesse sentido é aquela que atribui à lei complementar estadual o ônus de justificar, exaustivamente, a presença ou a ausência de interesse comum no saneamento básico daquela determinada região, analisada tecnicamente em cada situação.


Com isso, o exercício da titularidade pela estrutura de governança metropolitana ficará condicionado a: (i) criação da região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião por lei complementar estadual; (ii) constatação de que a solução isolada por parte de um município seja inviável ou cause impacto em municípios limítrofes; (iii) existência efetiva de compartilhamento de instalações operacionais, ou necessidade de compartilhamento futuro por inviabilidade ou impacto negativo da solução isolada.


Esta última condição – de compartilhamento não necessariamente efetivo, mas potencial e necessário, longe de subverter a lógica ou a redação expressa do texto legal, compatibiliza e atribui sentido jurídico integrativo à norma recém editada[9]. A um só tempo, a interpretação acomoda o resultado do julgamento do STF, o Estatuto da Metrópole e a nova lei do saneamento, trazendo objetividade e segurança jurídica adicionais ao funcionamento da estrutura de governança das regiões metropolitanas.


Para tanto, a própria lei complementar que institui a região metropolitana poderá – ou deverá – fixar os exatos limites das responsabilidades e ações que passarão a ser exercidas de modo conjunto e não mais isoladamente pelos entes municipais integrantes da região, observado sempre o limite traçado pelos estudos técnicos que motivaram a criação da própria região e delimitaram o seu campo de atuação, ou seja, que fixaram tecnicamente os limites do “interesse comum” em dada situação concreta[10].


Ao que tudo indica, contudo, a proposta de Lei Complementar apresentada pelo Estado do RN não está acompanhada de estudos exaustivos capazes de comprovar o atendimento aos dois requisitos fundamentais para a criação de Microrregiões de Saneamento Básico, quer dizer, não demonstra que a solução isolada por parte de um município seja inviável ou cause impacto em municípios limítrofes; e também não comprova a existência efetiva de compartilhamento de instalações operacionais, ou necessidade de compartilhamento futuro por inviabilidade ou impacto negativo da solução isolada por um dos Municípios que compõe a pretensa Microrregião.


Ao menos levando-se em conta os documentos disponibilizados em consulta pública, não estão disponibilizados para acesso público os estudos e as justificativas técnicas que fundamentariam a divisão do Estado em duas Microrregiões (mapa - Central-Oeste e Litoral-Seridó), apesar do texto da justificativa mencionar que a "estrutura leva em consideração, dentre outros aspectos, a delimitação de redes de abastecimentos por adutoras, a divisão da infraestrutura operacional dos serviços de saneamento básico, bem como as particularidades sociais, econômicas e políticas dos territórios envolvidos".


A questão é que não basta argumentação genérica e destituída da comprovação do indispensável e efetivo compartilhamento de instalações operacionais (interesse comum), sob pena de supressão indevida de competências constitucionais dos titulares dos serviços. Ao que tudo indica, não há estudos técnicos suficientes e adequados para embasar a criação das Microrregiões de acordo com os requisitos exigidos pela norma federal (pelo menos tais estudos não foram disponibilizados nos documentos da consulta, a fim de que sejam analisados e discutidos do ponto de vista técnico-operacional).


Note-se ainda que os critérios legais são objetivos e delimitados, não se admitindo que a decisão de criação de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões leve em considerações outros fatores não diretamente ligados ao interesse comum específico do saneamento básico, a exemplo de particularidades sociais, econômicas e políticas dos territórios envolvidos. Não é relevante para esse fim, por exemplo, saber quais municípios são hoje operados pela Companhia Estadual de Saneamento ou por qualquer outro operador, assim como critérios como infraestrutura projetada em planos regionais já editados.


O essencial é a comprovação do efetivo compartilhamento de instalações operacionais de infraestrutura de abastecimento de água e/ou de esgotamento sanitário entre 2 (dois) ou mais Municípios, capaz de denotar, por esta razão, a necessidade de organizá-los, planejá-los, executá-los e operá-los de forma conjunta e integrada pelo Estado e pelos Munícipios que compartilham, no todo ou em parte, as referidas instalações operacionais.


Em geral, o sistema da região metropolitana tende a ser compartilhado, enquanto no interior tal compartilhamento de infraestrutura está na maioria das vezes refletido apenas nas adutoras de água bruta (às vezes tratada) que abastecem diversos municípios. Nesse sentido, uma proposta de regionalização pressuporia levar em consideração os eixos de tais adutoras entre os Municípios, o que dependeria de embasamento em estudos técnicos capazes de evidenciar a necessidade efetiva de compartilhamento de instalações operacionais. A proposta de delimitação das Microrregiões seria, com isso, resultado da justificativa técnica segundo os parâmetros legais.


Ausentes um ou mais requisitos exigidos pela Lei Federal para comprovação do “interesse comum” – e enquanto eles não foram satisfeitos –, não há como prosseguir com a intenção manifestada pelo Estado de instituir Microrregiões de saneamento básico. A nova legislação federal sem dúvida avançou no tratamento desta matéria, no sentido de estipular de modo mais claro e objetivo os parâmetros para o exercício da governança interfederativa no setor. A obtenção do consenso e a cooperação voluntária foram reforçados e incentivados com a nova legislação (ainda que não sem métodos de “pressão”), em detrimento de imposições compulsórias sem respaldo técnico exaustivo. Não seria legítimo ao Estado desconsiderar tais avanços.


Se os estudos existem e seguiram estritamente os preceitos legais, é necessário que haja a sua ampla divulgação e disponibilização para acesso público junto com os documentos da consulta pública, a fim de que possa haver discussão técnica e jurídica exaustiva sobre os critérios levados em consideração para a proposta de criação das Microrregiões de água e esgoto. Só assim a proposta será capaz de superar eventuais questionamentos que possam surgir quanto a questão interfederativa, inclusive a judicialização, quem tem sido causa de significativos atrasos na realização de investimentos no setor nos últimos anos.

[1] A exemplo do peso desproporcional do Estado nas deliberações do Colegiado (40%), em detrimento da participação (peso) da soma de Municípios (60%); ou mesmo a vedação legal à previsão de outorga nas concessões como uma decisão unilateral do Estado (imposta pela lei), retirando-se tal competência do Colegiado interfederativo criado pela própria lei complementar. [2] Por meio do qual os municípios viáveis subsidiam a inclusão dos municípios não rentáveis (ou que não teriam viabilidade se fossem licitados de forma independente). Sendo assim, os municípios mais rentáveis subsidiam os menos rentáveis, garantindo que a escala de atendimento seja maximizada. [3] Art. 8º-A. É facultativa a adesão dos titulares dos serviços públicos de saneamento de interesse local às estruturas das formas de prestação regionalizada (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020). [4] Além do requisito formal de integrar uma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, a lei estabelece um requisito material, que consiste na existência de “compartilhamento de instalações operacionais de infraestrutura de abastecimento de água e/ou de esgotamento sanitário entre 2 (dois) ou mais Municípios, denotando a necessidade de organizá-los, planejá-los, executá-los e operá-los de forma conjunta e integrada pelo Estado e pelos Munícipios que compartilham, no todo ou em parte, as referidas instalações operacionais”. [5] Nesse sentido, o art. 31 deixa claro que os subsídios, destinados ao atendimento de usuários determinados de baixa renda, poderão ser internos a cada titular ou entre titulares, nas hipóteses de prestação regionalizada. [6] Anote-se aqui o caráter subsidiário do exercício da competência. De acordo com o art. 15: “A competência de que trata o § 3º do art. 52 da Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, somente será exercida caso as unidades regionais de saneamento básico não sejam estabelecidas pelo Estado no prazo de 1 (um) ano da publicação desta Lei”. [7] Em outras palavras: somente quando comprovada a existência de interesse comum específico no saneamento, ou seja, quando se verifique o compartilhamento de instalações operacionais de infraestrutura de abastecimento de água e/ou de esgotamento sanitário entre 2 (dois) ou mais Municípios, é que o exercício da titularidade poderá ser “deslocado” do município isoladamente para a estrutura de governança interfederativa, respeitadas em qualquer caso as competências e a autonomia dos entes federados que compõem a região metropolitana por intermédio das regras deliberativas pertinentes. [8] E o fato de ser em momento prévio é de suma importância, uma vez que é temerário aprovar a Lei Complementar, instituir a Região, organizar a governança dessa Região, sem antes delimitar quais assuntos ou matérias deverão ser exercidos de modo compartilhado, e não mais isoladamente pelos Municípios que a compõem. É exatamente a ausência de delimitação prévia que tem gerado insegurança jurídica. [9] Assim, quando a situação de fato ainda não evidenciar a existência do efetivo compartilhamento de instalações operacionais – no presente –, porém ainda assim tal compartilhamento for necessário para a prestação dos serviços, o dispositivo deve ser lido e interpretado como hipótese de interesse comum, posto que será indispensável a conjunção dos entes federados para a organização, planejamento, execução e operação total ou parcial dos serviços. [10] Assim é porque, por exemplo, uma determinada função ou atividade que possa ser exercida isoladamente por um dado Município integrante da Região Metropolitana, e que não represente qualquer impacto ou consequência para os Municípios limítrofes – posto que inexistente comprovação desse impacto nos estudos técnicos que embasaram a criação da região metropolitana, tampouco a necessidade de compartilhamento de instalações operacionais – deve continuar a ser exercida de forma isolada pelo Município.

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