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Saneamento Básico em perspectiva: Barreiras de entrada e as licitações do setor

Por Rafael Garofano

A aprovação do novo marco legal não vai, por si só, mudar radicalmente o cenário de competição no setor de saneamento básico. Ainda que, sob o ponto de vista normativo, a abertura à competição pelo serviço aconteça do modo mais radical, com a proibição de novas contratações diretas ou prorrogações de contratos com as companhias estatais, o passo seguinte será estruturar bons projetos de âmbito municipal ou regional e colocá-los para a disputa pelo mercado.


A expectativa é que os projetos licitados de concessão e parcerias público-privadas atraiam a participação de empresas do setor, brasileiras ou estrangeiras, de empresas de outros setores da infraestrutura e de fundos de investimentos de diferentes portes e modalidades. A obrigatoriedade de realização de licitação pública para a contratação promete, em tese, ampliar a competição e viabilizar propostas e soluções mais eficientes, inovadoras e a um custo relativo mais baixo para o usuário-consumidor (tarifas mais módicas).


Contudo, se analisado o histórico dos projetos licitados no setor, a realização do processo competitivo não tem sido suficiente para assegurar ampla competitividade, muito menos tem colaborado para efetivamente atrair novos investidores para o mercado de contratações públicas de saneamento. Na maioria das vezes as condições de participação e as exigências de comprovação da experiência dos licitantes na operação direta de sistemas equivalentes têm servido como barreiras de entrada excessivas e prejudiciais à ampliação da disputa, quase sempre de forma injustificada.


O resultado tem sido a judicialização das licitações de concessões, com sucessivas disputas em torno dos critérios de habilitação e julgamento, especialmente quando há exigência de apresentação de atestados e/ou de formulação de propostas técnicas pelos concorrentes. Os mesmos atores envolvem-se quase sempre em idênticas disputas. A reprodução inadvertida de modelos de cláusulas, sem levar em conta as mudanças do cenário econômico, setorial e tecnológico, aliada à aparente segurança de apenas seguir o “script” já consolidado e aceito pelos órgãos de controle, fortalece a concentração ao impedir o acesso de novos entrantes.


No momento em que empresas de outros segmentos e fundos de investimentos buscam diversificação, e os ativos de infraestrutura se valorizam com a perspectiva de ampliação da oferta de crédito privado e o aperfeiçoamento da estrutura regulatória, é preciso repensar o modelo dos leilões das concessões de saneamento básico.


A concessão tem por objetivo principal a delegação à iniciativa privada da gestão do ativo. Significa dizer que o objeto principal da contratação consiste, em primeiro plano, na viabilização do investimento e na gestão do empreendimento em condições de eficiência, com destaque para a gestão econômico-financeira de longo prazo. Não será a execução de obras, estritamente, nem tampouco a operação direta dos sistemas pelo concessionário, que vão assegurar a boa performance do contrato de parceria de investimento.


Não sem razão, algumas inovações mais recentes de outros setores podem servir de inspiração para a maior abertura e o aprimoramento das regras de participação nos leilões de saneamento, sem prejuízo da segurança e da eficiência dos serviços. É o caso, por exemplo, da atenuação dos requisitos de qualificação técnica somada à possibilidade de subcontratação qualificada, mediante a comprovação da experiência do operador indicado pelo vencedor da disputa.


A medida ampliaria o interesse e a participação direta, como proponentes, de empresas brasileiras e estrangeiras, fundos de investimento ou entidades de previdência complementar, sem prejuízo da necessidade de o vencedor da disputa assegurar a implantação e operação do serviço com o nível de eficiência e desempenho esperados, mediante contratação junto a operadores experientes.


Ao lado de outras medidas como a preferência pelo critério de julgamento pelo menor preço (tarifa) ou maior outorga, a inversão de fases na licitação – iniciada pela avaliação da proposta comercial, com possibilidade de fase de lances –, e a possibilidade de formação de consórcios de empresas sem restrições, certamente os processos licitatórios do setor se tornariam mais verdadeiramente competitivos e menos litigiosos, em benefício dos usuários.

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